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贵州人大:《贵阳市地下空间开发利用条例》将于2022年1月1日起施行

信息编辑: 信息来源:人大论坛融媒体 发布日期:2021-12-27 18:00 浏览量:0次 视力保护色:

1227日,贵阳市人大常委会举办《贵阳市地下空间开发利用条例》新闻发布会。记者从会上获悉,经于2021625日贵阳市人大常委会第39次会议通过,929日贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准,《贵阳市地下空间开发利用条例》(以下简称“《条例》”)将于202211日起施行。

《条例》共736条,对管理职责、规划管理、开发建设、登记使用、服务保障等重要内容进行了规范。《条例》的施行,标志着贵阳地下空间开发利用将纳入法治化管理,对合理、有序开发利用贵阳市地下空间,有效提高土地资源利用价值,实现可持续、“强省会”和高质量发展具有十分重要的意义。

“通过地方立法,对地表以下或者地层内部这样一类空间资源的开发利用进行规范调整,是贵阳市人大常委会贯彻新发展理念,落实贵阳市委重要决策部署,建设资源节约型、环境友好型生态文明城市,坚持以法治思维和法治方式推动地下空间有序开发利用、地下空间资源优化配置、城市发展充分向地下延伸,更加有效地提高城市容量、缓解用地紧张、缓解城市交通、改善城市环境的重要举措。”贵阳市人大法制委主任委员、常委会法工委主任陈寿宇说。

贵阳为什么要对地下空间开发利用开展立法?

一是贯彻落实党中央关于地下空间开发利用决策部署的需要。近年来,党中央、国务院对地下空间开发利用作出一系列决策部署,明确了地下空间是国土空间规划体系的重要组成部分,要求“优化国土空间结构和布局,统筹地上地下空间综合利用”,对地下空间开发利用的原则、目标任务、保障措施和地方立法作出安排。贵州省委省政府、贵阳市委市政府对地下空间开发利用及其立法工作提出具体要求。开展地下空间地方立法是贯彻落实上述工作部署的重要举措,是促进我市依法有序开发利用地下空间的刚性保障。

二是促进高质量发展和建设资源集约型城市的需要。随着城市人口的增长和城镇化进程的加快,城市空间供需矛盾突出。国内外经验表明,向地下要空间,合理有序开发利用,逐步建立包括市政、交通、产业、能源、商业、文化等基础设施和公共服务设施在内的城市地下空间系统,是解决用地供需矛盾的重要举措。通过地方立法对我市地下空间开发利用进行系统规范,将为有效拓展城市发展空间,全面提升城市功能和承载能力,缓解土地和交通压力,促进高质量发展、建设资源集约型城市提供法治保障。

三是确保地下空间开发利用依法有序安全的需要。地下空间资源具有多源、综合、交叉等复杂特性,一旦开发利用,地层结构将不可恢复到原有状态。经调研分析梳理,我市地下空间开发利用主要存在顶层设计欠缺、开发利用系统性不够、基础调查缺乏、信息化建设不能满足实际需求、服务保障措施不够等方面的问题,针对这些问题,需要通过立法对地下空间开发利用的原则、规划管理、开发建设程序、使用管理、服务保障等方面的制度、措施进行系统规范,用更高的战略眼光、法治思维和法治方式开发利用地下空间,才能确保地下空间开发利用依法、有序并安全,实现可持续发展。

四是衔接上位法和固化地下空间开发利用实践经验的需要。目前,对于地下空间开发利用,主要适用城乡规划、土地、建设工程、城市道路、房地产、人防、物权、不动产登记等方面的法律、法规,尚无专项法律、法规进行全面系统规范,需要结合我市实际对地下空间开发利用进行系统规范,并与上述有关法律、法规的规定衔接。同时,我市地下空间开发利用在实践中积累了一定经验,也需要通过地方立法将这些成功经验总结提炼固化,形成长效机制。

《条例》有哪些重点内容?

强化地下空间开发利用专项规划作用

《条例》第七条、第八条是关于地下空间开发利用专项规划的编制责任主体、规划衔接、主要内容、编制要求等的规范。

按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。国家实行分级分类建立国土空间规划的制度。国土空间规划专项规划,是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排,地下空间开发利用专项规划则属于这一类规划。

为了强化地下空间开发利用规划管理的顶层设计,发挥规划对地下空间开发利用的引领性、基础性、调控性作用,我们在地下空间开发利用规划的分级分类上,遵循在国土空间总体规划下,其专项规划按一级、详细规划按两层次来加以安排的。根据第二条第一款的规定,市自然资源和规划主管部门编制的地下空间开发利用专项规划,涵盖了全市行政区域所有规划区范围,即属于全域规划,县级自然资源和规划主管部门无需再单独编制相应地下空间开发利用专项规划,以更好发挥专项规划的统筹指导约束作用。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据,由市、县两级根据实施需要分别编制。

根据第七条、第八条的规定,地下空间开发利用专项规划,一是由市自然资源和规划主管部门会同住房城乡建设、人民防空、交通、城市管理、生态环境等有关主管部门编制,报市政府批准后公布实施。二是必须符合国土空间总体规划,并且与人防、市政设施、轨道交通、道路交通、抗震防灾、地下管线、综合管廊、生态环境、排水防涝、文物保护、消防等相关专项规划相衔接。三是专项规划的主要内容应当包括开发利用现状、发展预测、战略目标、总体规模、结构特征、功能布局、重点建设区域、地上地下空间统筹、开发步骤等内容,同时对资源保护、环境保护、安全保障等提出要求。四是编制时必须满足运用地下空间的基础调查和资源评估结论,遵循竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通原则,优先安排建设市政、交通、人民防空工程等设施,合理安排不同竖向分层的建设项目,明确不同层次、不同项目之间的连通规则等要求。

地下空间用地基准地价的建立与全地下空间开发建设面积不计入容积率

《条例》第十五条是关于地下空间用地基准地价的建立与全地下空间开发建设面积容积率的计入问题的规范。

基准地价即土地初始价,是城镇国有土地的基本标准价格,是各城镇按不同的土地级别、不同的地段分别评估和测算的商业、工业、住宅等各类用地,某一时点上土地使用权的平均价格。《中华人民共和国城市房地产管理法》对建立基准地价作了原则规定,国土资发〔2001174号文作了细化规定。

由于基准地价的确定较为复杂,为科学合理确定地下空间基准地价,本条第一款规定要求,市、县自然资源和规划主管部门必须综合考虑地下空间用途、资源条件、所在区位、供求关系、人口与经济社会发展等要素,按照有关法律法规的规定建立地下空间用地基准地价,报同级人民政府批准后公布施行,并且根据市场变化等情况适时进行更新调整,至少每3年调整或者重新公布一次。基准地价的基本内容,要以适当形式在指定场所、政府网站或者媒体上等公布,并接受查询。

地下空间是建筑物中处于室外地面以下的空间,或者在房屋底层以下建造的地下空间。按照构造形式划分,地下空间可以分为全地下空间、半地下空间两种,或者叫全地下室、半地下室。地下空间顶板的底面标高低于室外地面标高的,称为全地下空间(室)。地下空间的开发建设,有利于提高建筑用地效率,特别是一些高层建筑基础埋深很大,充分利用这一深度来建造地下空间,其经济效果、使用效果俱佳,是应当有条件地积极鼓励支持的。而且,在贵阳这类山地城市,建筑物依山、临河(沟)的情形非常普遍,区分全地下空间、半地下空间,并确定其规划、建设、管理的有关规范要求,极为必要。因此,本条第二款作出特色性规定,全地下空间开发建设面积不计入容积率,按照价值最大一层确定土地出让底价。

需要说明的是,一是凡作为全地下空间进行开发建设的建筑面积,均不计入容积率。二是靠山的底层架空层、半地下室的容积率计入问题,应当按照《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2013)的规定处理,并不是非此即彼。三是开发建设全地下空间,需要依法实行有偿使用的,确定其土地出让底价时,多层全地下空间应当按照价值最大的一层来计算。这一定程度上意味着,在相同用地面积条件下,地下空间开发利用越深、越充分、建设层数越多,效益上越划算。

现有标准规范不适用或者暂无相关标准规范情况下专家论证评估的组织与结论的运用

《条例》第十九条是对现有标准规范不适用或者暂无相关标准规范情况下,专家论证评估的原则、组织和结论运用等的创新性规定。

贵阳是一个典型的喀斯特地貌山地城市,岩溶发育或者强发育地段、大型溶洞、复杂岩溶地下水、地质断层及破碎带等地形地质问题十分常见,地质情况十分复杂。由于这种山地城市地质条件的特殊性、复杂性和地下建设项目及其功能配套要求的差异性,就需要为高质量发展条件下的地下空间开发利用提供坚实可靠的技术支撑。考虑到有的现行技术标准规范可能不能满足地下空间开发利用的需求,有的可能没有相应的技术标准规范,而地下空间的勘察、设计、施工、使用又对建设活动和人身财产安全、国家安全、生态环境安全等方面有很高的技术要求,根据《中华人民共和国标准化法》的规定,这些应当制定强制性国家标准,地方没有权限。《城市地下空间开发利用“十三五”规划》对修订完善地下空间施工建设标准规范作出了安排,这实际上也有一个或长或短的过程。

在修订完善之前,为解决现有标准规范不适用或者缺失而实践确实又急需的难题,避免地下空间开发利用因地质条件的复杂性、地下情况的不确定性等带来的工程项目停摆或者高风险,针对没有相应技术标准规范或者现行有关技术标准规范不能满足地下建设项目的情况,第十九条创新性地规定了相应的应对措施,即可以由自然资源和规划、住房城乡建设、人民防空等相关主管部门组织专家,按照最有利于安全和环境保护的原则进行论证评估,其结论作为重要技术参考。这符合《城市地下空间开发利用“十三五”规划》关于建立重大问题专家咨询机制,充分发挥专家顾问作用,为城市地下空间规划建设管理提供技术支撑的要求。

因地制宜合理开发利用山体、广场、学校操场、城市绿地等地下空间

《条例》第二十二条是对因地制宜合理开发利用山体、广场、学校操场、城市绿地等地下空间的具体要求的特色性规定。

“八山一水一分田”是对贵州省山多水和田少地貌特征的生动描述,山地和丘陵面积占全省国土面积的92.5%,而且山脉众多、重峦叠嶂、绵延纵横、山高谷深。地处云贵高原东斜坡上的贵阳市,有超过70%为山体、丘陵,山体地下空间规模巨大,并具有恒温、恒湿、安静、安全等特性,加上“爽爽贵阳”独有的气候环境和国家大数据综合试验区核心区定位,这为因地制宜确定地下空间开发利用的产业重点,奠定了良好的资源优势、环境优势、产业优势、安全优势,提供了得天独厚的条件。比如,贵安因此成为建设数据中心的首选。

为此,总结贵阳贵安山体地下空间开发利用的经验成果,结合我市大数据、精密制造等产业发展的需要,作出了本条第一款规定。除法律、法规规定和规划要求不得开发利用或者限制开发利用的山体,如自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园、地质公园、林场、饮用水水源、自然形态完整景观原生独特、重要交通干线、具有历史文化保护价值、生态景观或者对居民生活有重要影响等涉及山体的保护控制范围外,只要符合有关法律、法规规定和规划要求,可以开发利用的山体地下空间,都应当纳入规划、制定计划,确定开发利用的优先方向,发展有特殊环境要求的数据中心、精密制造、物资存储等重要产业,因地制宜进行规划布局,提出产业导向,选择项目重点,有计划、有步骤地合理开发利用。

同时,考虑到云岩、南明等中心城区市政公共服务设施配套严重不足等实际情况,为更好地适应市委关于推进“一圈两场三改”建设的决策需要,更加务实有效地破解停车难、市政公共服务设施落地难等难题,更加自觉充分地满足广大市民的民生需求,学习借鉴南京、苏州等先进城市的经验,本条第二款规定,鼓励利用广场、学校操场、城市绿地等地下空间进行停车场、污水处理厂等市政公共服务设施的开发建设。这里的“鼓励”,不仅是一个法治化导向,而且更是一份法定性责任,需要市、县两级政府及其有关主管部门积极主动地根据这一规定,把“鼓励”功课做足,把“鼓励”工夫下够,科学统筹为民、便民、安民的各项功能,制定政策措施和工作方案推动落实,补足民生短板,强化服务弱项,不断增进民生福祉。


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